La liquidación es un procedimiento mediante el cual las partes contratantes establecen el estado definitivo de las obligaciones contraídas con la celebración del negocio jurídico, permitiendo determinar si existen acreencias en favor de alguno de los extremos negóciales o si por el contrario es posible declararse a paz y salvo.
En contratación estatal la liquidación de los contratos puede llevarse a cabo de manera bilateral, unilateral o judicialmente; y para cada una de ellas el art. 11 de la L. 1150 de 2007 dispuso un plazo legal perentorio y exclusivo.
La Guía para la liquidación de los Procesos de Contratación, expedida por Colombia Compra Eficiente, se refiere a la oportunidad para liquidar el contrato de la siguiente manera: “Es importante precisar, que el trámite de liquidación que se realice por fuera de los términos legales para efectuarla por mutuo acuerdo o unilateralmente es ilegal por falta de competencia de la Entidad Estatal para realizarla, así como la petición de liquidación judicial presentada por fuera de los términos previstos en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por vencimiento del término de caducidad”.
En el concepto emitido por Colombia Compra Eficiente denominado “Respuesta a consulta #4201814000006000”, sobre la consecuencia de la pérdida de competencia de la entidad para liquidar un contrato, se establece que:
“Cuando la Entidad pierde competencia para liquidar el contrato, a su vez caduca el ejercicio de la acción contractual, es decir, ya pasaron dos (2) años desde la terminación del contrato estatal y no se realizó la liquidación. En este caso el contratista no podrá demandar a la Entidad Estatal y las obligaciones se vuelven naturales, lo cual implicaría que no existe un medio para hacerlas exigibles ni para que la Entidad proceda a hacer el pago al contratista.
LA RESPUESTA SE SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS:
- La jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de la liquidación del contrato, ha sostenido que transcurridos dos años desde la terminación del contrato, normal o anormal, no es posible ni la liquidación bilateral ni la unilateral porque en tal caso “habrá caducado cualquier acción que las partes pudieran promover con fundamento en el contrato”, conclusión jurisprudencial que estima aplicable después de la expedición de las leyes 80 de 1993 y 446 de 1998, “puesto que no existe un plazo perentorio para adelantar la liquidación unilateral de los contratos y la jurisprudencia ha establecido como límite máximo para efectuar la liquidación unilateral el mismo término de caducidad de la acción contractual.
- Cuando la Entidad pierde competencia para liquidar unilateralmente el contrato, a su vez ha caducado el medio de control de controversias contractuales, en consecuencia, las obligaciones derivadas del contrato se convierten en obligaciones de carácter natural, es decir, que no dan derecho a exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón a ellas, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil.
- En caso de que existan obligaciones naturales a cargo de la Entidad Estatal o del contratista, es posible que las partes decidan voluntariamente compensar sus débitos prestacionales, es decir, que ambas deudas se extingan recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores. Pero en tanto las partes perdieron competencia para liquidar el contrato y que dichas obligaciones son naturales y carecen del requisito de exigibilidad, la compensación no puede operar de manera automática como ocurriría respecto de otras obligaciones que sí son exigibles.
El mismo texto señala sobre la firma del acta y la liquidación unilateral cuando se suscribe por fuera de los términos de ley que:
“Las liquidaciones bilaterales o unilaterales que se realicen por fuera del término legal resultan ilegales: las primeras, debido a la falta de competencia temporal de la Entidad y por el vicio de nulidad absoluta por objeto ilícito, al desconocer las normas de orden público que establecen el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales (art. 164, Ley 1437 de 2011); y las segundas, también por falta de competencia temporal (ratio temporis) y extralimitación de funciones (arts. 6, 121 y 122 C.P.)
LA RESPUESTA SE SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS:
- De acuerdo con el Consejo de Estado, los plazos para llevar a cabo la liquidación son preclusivos, por lo cual, si no tiene lugar en ellos, la Entidad Estatal pierde la competencia para liquidar el contrato.
- La expiración del término de caducidad o la notificación del auto admisorio de la demanda del contratista que persigue la liquidación del contrato, hace perder competencia a la administración para estos efectos y, por lo tanto, sólo mientras esté en curso el término de caducidad es viable proceder a la liquidación del contrato.
- En este sentido, el trámite de liquidación que se realice por fuera de los términos legales para efectuarla por mutuo acuerdo o unilateralmente es ilegal por falta de competencia de la Entidad Estatal para realizarla, así como la petición de liquidación judicial presentada por fuera de los términos previstos en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por vencimiento del término de caducidad.
- Finalmente, las liquidaciones bilaterales o unilaterales realizadas por fuera del plazo máximo dispuesto por la ley para la liquidación de los contratos estatales son improcedentes y, por consiguiente, están viciadas de nulidad; circunstancia que a todas luces se extiende a cualquier acto, unilateral o bilateral, que con posterioridad al vencimiento del término de liquidación del contrato esté orientado a realizar revisiones, ajustes de cuentas entre las partes o, toma de decisiones, que comporten el reconocimiento de deudas o valores a cargo de la entidad estatal contratante y a favor del contratista o cooperante.
De la misma manera, sobre el término que habría después de los dos (2) años para que el contratista pueda cobrar si fuera legalmente posible que cobre, expresó:
“No existe ningún otro término para que el contratista pueda realizar el reclamo a la Entidad Estatal, toda vez que, si operó la caducidad de la acción contractual, lo anterior implica que el interesado ya no puede ejercer la acción ante el juez competente en razón a que no ejerció la mencionada acción en el término razonable previsto en la Ley.
LA RESPUESTA SE SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS:
- La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional.
- Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre y materializando el ejercicio razonable y proporcional que toda persona tiene para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento del elemento temporal que es manifiesto en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública”.
En conclusión, está claramente definido que una vez vencidos los términos señalados en la Ley para realizar la liquidación del contrato y caducada la acción de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Entidad Estatal pierde la competencia para realizar la liquidación del contrato. También ha caducado la acción de controversias contractuales para solicitar la liquidación del contrato por vía judicial. Por tanto, el contratista no podrá demandar a la Entidad Estatal para reclamar estas sumas de dinero adeudadas al igual que la entidad contratante tampoco podrá exigirle al contratista el cumplimiento de sus obligaciones en caso en que éste haya incumplido sus compromisos. No obstante, se podrán interponer sanciones disciplinarias, fiscales y penales al funcionario de la Entidad por omisión de un deber legal.
